Una de las preguntas que más frecuentemente hacen analistas e inversionistas extranjeros es sobre las perspectivas fiscales del país. Se preguntan con respecto a cuál será la situación fiscal al cierre de 2019, a los escenarios políticos fiscalmente más riesgosos, y si los diversos resultados que puedan tener de las elecciones nacionales del próximo año plantean políticas (y riesgos) fiscales significativamente distintos.
El propósito de este artículo es discutir esas tres preguntas a partir de la información fiscal disponible hasta el momento y de los escenarios políticos y electorales posibles.
Se debilita el crecimiento de los ingresos
Los datos disponibles para 2019 llegan hasta el mes de julio y lo más destacado es que los ingresos fiscales se están quedando notablemente por debajo de lo presupuestado. Esto podría hacer que el año cierre con un déficit del Gobierno Central bastante más alto que la meta establecida en el presupuesto (75.5 mil millones de pesos o el 1.7% del PIB). Que las recaudaciones estén perdiendo velocidad podría estar asociado al hecho de que la actividad económica ha estado creciendo a un ritmo menor al previsto.
Hasta julio, los ingresos totales alcanzaron poco más de 390 mil millones de pesos. Esto fue equivalente al 56.6% de los ingresos estimados en el presupuesto para todo el año y supone un ritmo de recaudación mensual de algo más de 55.7 mil millones, 1.7 mil millones por mes menos que lo previsto para todo el año. Ciertamente, las recaudaciones no se comportan de manera uniforme a lo largo del año, pero el segundo semestre ni los últimos meses del año destacan de manera particular por ser de altas recaudaciones.
Bajo cualquier proyección, los ingresos fiscales terminarán siendo sensiblemente menores en 2019 respecto a lo programado. Si hacemos una simple proyección lineal hasta diciembre, es decir, si asumimos que los ingresos registrados mes a mes hasta julio serán similares a los observados entre agosto y diciembre, las recaudaciones terminarían siendo menores en casi 21 mil millones que el total consignado en el presupuesto. Si, de manera diferente, asumimos que la proporción de ingresos que se registró entre agosto y diciembre comparado con las observadas entre enero y julio de 2018 se mantuviese en 2019, los ingresos totales percibidos hasta julio de este año suponen que, hacia final de año, éstos se quedarían cortos en más de 26 mil millones respecto a lo presupuestado.
El único elemento que podría moderar (no corregir), esta tendencia es el aumento del precio del oro porque las exportaciones de este metal aportan recursos fiscales significativos.
Todo lo anterior significa que, si el gasto total termina siendo igual al monto programado en el presupuesto, el déficit del Gobierno Central cerraría en algo más 100 mil millones de peso o 2.3% del PIB, más de un tercio por encima de la meta fiscal. De hecho, el FMI estimó, en su informe de consulta anual, que en 2019 el déficit cerrará en monto muy superior a eso. Prevé que será de más de 140 mil millones de pesos, equivalente al 3.3% PIB. Esto es casi el doble de la meta consignada en el presupuesto.
El gasto y el déficit son inciertos todavía
Ciertamente, cualquier resultado depende no solo del comportamiento por el lado de los ingresos sino también del de los gastos. Desafortunadamente, como parte de las decisiones es discrecional, el ritmo de gasto a lo largo del año varía mucho y resulta difícil estimar como cerrarán el gasto total y el déficit. Por eso, cualquier dato del déficit acumulado antes de fin de año que se publique suele ser un indicador muy malo de como éste finalizará. Además, una muy elevada proporción la inversión se suele asentar en los libros a último momento, en diciembre. Esto hace que los números del gasto total cambien de forma significativa de noviembre a diciembre.
Hasta este momento, por ese lado no parece haber muchas novedades. Hasta julio, el gasto total era equivalente al 53.6% del total presupuestado, un porcentaje no muy distinto al observado en julio de 2018. Los gastos corrientes totales fueron equivalentes a casi el 55% de lo presupuestado, y los de capital (inversión) al 47%.
Las elecciones primarias y el riesgo fiscal
No obstante, la situación fiscal al cierre de 2019 y durante la primera parte de 2020, antes de las elecciones de mayo, puede variar notablemente dependiendo de los resultados de las primarias del PLD el seis de octubre.
Es razonable pensar que, si el candidato que resulta ganador de las primarias en el PLD es Gonzalo Castillo, el riesgo fiscal será mayor, porque habría fuertes incentivos a que el gasto público aumente por encima de lo previsto en el presupuesto, incrementando el déficit y el financiamiento que se necesita para cubrirlo. Castillo es una figura relativamente reciente en la política nacional, y colocarle en una posición más competitiva de cara a las elecciones nacionales requerirá de una fuerte inversión.
En esa misma línea, es probable que, si el precandidato triunfador en las primarias del PLD es Leonel Fernández, el riesgo fiscal sea menor porque los incentivos para apoyarle desde el gobierno son más reducidos.
Esta discusión desnuda el precario estado de nuestras instituciones, la pobreza del cumplimiento de las reglas en este país y el uso político partidario que se hace del Estado. Sin embargo, ninguna de las alternativas discutidas significa un giro fiscal importante de largo plazo en un sentido o en otro. Se limita a indicar que uno u otro escenario haría más o menos complicado el manejo fiscal inmediato, incrementando o moderando la demanda por financiamiento para cerrar las brechas fiscales, y haciendo algo más fácil o más difícil las condiciones para obtenerlo.
El fisco con un nuevo gobierno
La discusión fiscal sustantiva es a mediano y largo plazo, y en ese tenor, el tipo de preguntas que más se escucha es como sigue. ¿Qué pasará con la situación fiscal después de las elecciones? ¿Hay diferencias significativas entre las ideas y propuestas de los candidatos y los partidos para enfrentar la compleja situación fiscal?
De los precandidatos actuales del PLD se ha escuchado poco o nada al respecto. Es muy probable que ambos eviten posicionarse en el tema o por lo menos eviten colocarlo muy alto en sus discursos porque tienen más que perder que ganar.
Del PRM lo que se escucha es que, antes que tratar de incrementar los ingresos, pondrán todo su empeño, por lo menos en un primer momento, en sanear el gasto, reducir el dispendio, la corrupción y el clientelismo y contener el crecimiento de los gastos para reducir el déficit. No es raro escuchar este tipo de argumentos en América Latina porque la mala calidad del gasto es común en la región y porque pocos se atreven a levantar la cuestión de la necesidad de incrementar los ingresos públicos poco antes de una competencia electoral.
Si ese partido gana las elecciones, es muy probable que se concentre en hacer lo que propone porque la necesidad de sanear el gasto es indiscutible, y porque es más fácil recortar gastos para un partido que entra al poder que para uno que se reelige.
Sin embargo, esa posición del PRM tiene tres problemas. Primero, parece no reconocer que hay un problema de insuficiencia de ingresos y que habrá que reestructurar la tributación para elevar las recaudaciones sustancialmente. Una reforma tributaria es inevitable y hay que discutirla abiertamente. Segundo, como el aumento de los ingresos se postergaría y el esfuerzo de ajuste se haría por el lado del gasto, esto incrementa el riesgo de que sea recesivo porque podría obligar a una contención severa. Además, descansar sólo en contener los gastos podría terminar sacrificando servicios públicos relevantes.
En síntesis, la situación fiscal en 2019 parece que se está complicando y hay riesgos fiscales en el camino hacia las elecciones de 2020. Hasta el momento, la discusión fiscal no está ocupando un lugar importante en el debate. Este es un tema crucial para la sanidad económica del futuro. La ciudadanía debe exigir a los candidatos y a los partidos que tomen postura y que sus propuestas sean sometidas al escrutinio público.
