El gobierno se apresta a presentar el proyecto de ley de presupuesto para 2020. Apenas se conocen cifras muy generales de la propuesta. Algunas derivan del documento de política presupuestaria del año 2020 que publicó el Ministerio de Hacienda en julio pasado y otras de las informaciones que la Presidencia de la República ha ofrecido a la prensa a raíz de la reciente reunión del Consejo de Ministros en la que se aprobó el anteproyecto de presupuesto.
Vale la ocasión para, con ese insumo y los datos de los ejercicios fiscales desde 2014 en adelante, sacar un balance de lo que ha sido la política fiscal de los gobiernos de Danilo Medina y el legado que podría estar dejando. Se toma las cifras desde 2014 y no desde 2013 porque este análisis utiliza la información que provee el Ministerio de Hacienda la cual se construye usando el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2014 del FMI. Estas nuevas estadísticas fiscales sólo están disponibles a partir de 2014.
Por otra parte, este balance se circunscribe a los aspectos estrictamente macrofiscales, es decir, a los agregados como los ingresos totales, los gastos, el déficit, el financiamiento y la deuda pública. Por el momento, se obvia aspectos específicos que son tan importantes como los macrofiscales, tales como la dirección del gasto público (en qué se gasta), la composición de los ingresos (especialmente los tributarios: ITBIS, renta, etc.), la calidad del gasto público y la calidad del financiamiento (p.e. tasas de interés de la deuda pública y plazos de los títulos de deuda). La importante tarea de evaluar esas dimensiones queda para otro momento.
Desafortunadamente para el presidente, su legado fiscal no es positivo porque, a pesar del buen momento macroeconómico que ha vivido el país durante su gestión, la situación fiscal no ha mejorado y va a dejar a las finanzas públicas en una situación frágil y poco preparada para enfrentar momentos malos. Es cierto que, desde que asumió su mandato, el estado de las cuentas gubernamentales no se ha deteriorado y ha logrado impedir que el déficit crezca mucho sin retroceder en el compromiso de asignar el equivalente al 4% del PIB para educación preuniversitaria. Sin embargo, ese logro es muy insuficiente. Tanto así que la situación de la deuda pública resultante, antes que mejorar o sostenerse, se ha complicado y promete continuar haciéndolo con el presupuesto presentado para 2020.
Ingresos y gastos
Entre 2015 y 2018, los ingresos han crecido un poco más rápido que los gastos. Eso debió haber contribuido a contener el crecimiento del déficit. Pero la diferencia es tan pequeña en términos porcentuales que no sólo no logró reducir el déficit, sino que todos los años excepto en 2018, el déficit medido en pesos dominicanos creció.
En ese período, los ingresos crecieron, en promedio, unos 46 mil millones de pesos cada año, para una tasa media anual de 9.6%. Los gastos lo hicieron a un ritmo medio anual de 50.5 mil millones, para una tasa media anual de 8.9%.
Además, casi todos los años los ingresos percibidos se han quedado por debajo de las metas. Sólo en 2018 lograron superarla, pero solo en unos 1,200 millones de pesos. Entre 2014 y 2016, los ingresos se quedaron cortos respecto a la meta en montos que oscilaron entre 4 mil y 10 mil millones de pesos, pero en 2017 la diferencia fue de casi 50 mil millones.
Sin embargo, hay que indicar que en varios años los ingresos han sido ayudados por las recaudaciones extraordinarias generadas por los impuestos por ganancias de capital que resultaron de operaciones de compra y venta de grandes activos. Sin desmérito de los esfuerzos por fortalecer la gestión tributaria, de no haber sido por esos ingresos extraordinarios y por los derivados de la minería, en su mayoría resultantes de los altos precios del oro, las recaudaciones habrían sido aún menores a las programadas. Todo lo anterior apunta a que, con mucha frecuencia, el presupuesto se ha formulado con unas expectativas de ingresos muy optimistas.
Para 2019 se espera que, nueva vez, los ingresos queden por debajo de lo estimado, pero esta vez en un monto bastante elevado. El ritmo que se observa en las recaudaciones apunta a que quedarán, al menos, 25 mil millones por debajo de los casi 690 mil millones presupuestados.
La propuesta de presupuesto para 2020 parece repetir el mismo rasgo. Asume ingresos por 750 mil millones, 13% más de lo probablemente terminará recaudándose en 2019. Eso es casi el doble de lo que se prevé será el crecimiento nominal de la economía. Otra vez, esa es una meta muy difícil de cumplir.
Déficit del Gobierno Central
El resultado de esto fue que el déficit del Gobierno Central, que explica casi todo el déficit del Sector Público No Financiero, creció a razón de casi 13 mil millones de pesos por año. Entre 2014 y 2017 creció desde 80.5 mil millones de pesos hasta 117.4 mil millones, y en términos del PIB subió desde el equivalente a 2.8% hasta 3.1%. 2018 fue el único año en que el déficit se redujo, y la caída fue significativa. Bajó hasta 91.5 mil millones o el equivalente a 2.3% del PIB. En promedio en todo el período, el déficit fue de 98 mil millones por año o el 2.8% del PIB.
Además, el Gobierno Central nunca ha logrado cumplir las metas de déficit que se ha propuesto. En 2014, se propuso una de 77.7 mil millones, pero la cerró en 80.5 mil millones. En 2015 la meta fue de 73.8 mil millones y cerró en 92.1 mil millones, más de 18 mil millones por encima.
En 2016 la meta fue de 75.9 mil millones, pero terminó en 108.2 mil millones, 32 mil millones de pesos más, y en 2017 la diferencia entre lo propuesto y lo registrado fue similar a la del año anterior, aunque hay que reconocer que, en ese año, el gobierno se vio forzado a incrementar la inversión pública en respuesta a los daños causados por las lluvias en la zona norte del país. Pero eso explicó menos de la mitad de la desviación en el déficit.
Sólo en 2018 se logró una aproximación a la meta. Se propuso un déficit de casi 87 mil millones y cerró en 91.5 mil millones para una diferencia de 4.5 mil millones.
En promedio entre 2014 y 2018 el déficit anual terminó siendo más elevado que el presupuestado en unos 18 mil millones de pesos o 0.5% del PIB.
En 2019, otra vez la meta del déficit, que era de 75.5 mil millones o 1.7% del PIB no se cumplirá porque las recaudaciones se quedarán por debajo de lo presupuestado. Es probable que termine siendo de más de 100 mil millones o 2.2% del PIB. El FMI proyectó que alcanzará más de 140 mil millones o 3.2% del PIB.
La propuesta de presupuesto de 2020 se propone un déficit del Gobierno Central de 110 mil millones o 2.2% del PIB. Aunque esta parece más razonable que la de 2019 y podría contar con el apoyo del Proyecto Termoeléctrico Punta Catalina el cual promete reducir el déficit del sector eléctrico y con ello las transferencias corrientes a la CDEEE, como se indicó antes, asume unas recaudaciones serán más altas de lo razonable. Además, si el precandidato del gobierno gana las primarias del PLD, hay un riesgo alto de que el gasto se acelere a partir del último trimestre del año en procura de que gane las elecciones nacionales.
Deuda
Los déficits públicos sostenidos por un período de tiempo tan largo han hecho escalar la deuda pública y el costo de ella para el Estado. En promedio entre 2014 y 2018, el gobierno ha tomado créditos por más de 176 mil millones de pesos por año, equivalente a 5.0% del PIB. De ese total, más de la mitad, casi 98 mil millones (equivalente a 2.8% del PIB) ha sido nuevo financiamiento. El resto ha sido para pagar deudas que se vencen.
El resultado ha sido que la deuda pública total ha escalado desde 23.8 mil millones de dólares (o 36.0% del PIB) hasta 32.2 mil millones (36.9% del PIB), para un incremento de casi 1,800 millones por año. Los presupuestos de 2019 y 2020 van en la misma dirección.
El fruto de esa escalada y el de la registrada antes de 2014 es que, en promedio desde 2014 hasta 2018, el servicio de la deuda (amortización de capital más intereses) ha sido de 191.7 mil millones (5.5%) del PIB. Eso fue equivalente al 42% de los ingresos tributarios. En intereses y se está pagando más que en capital. Entre 2014 y 2018 se pagó en intereses el equivalente al 19% de los ingresos tributarios.
Para 2019 se prevé que el servicio alcance la cifra récord de 304 mil millones (6.7% del PIB), casi 70 mil millones más que en 2018, aunque en 2020 se reduciría en 23 mil millones. Sin embargo, el monto resultante será 45 mil millones más que en 2018.
En síntesis, la gestión fiscal de los gobiernos de Medina no tocó el déficit público, no cumplió con las metas fiscales que ella misma se propuso e incrementó sensiblemente la deuda pública cuya carga ya está siendo muy pesada y seguirá creciendo.
Como el propio presidente Medina ha reconocido, la situación fiscal que le va a terminar dejando al próximo gobierno es muy preocupante. Pero ella es el resultado de no haber asumido la responsabilidad que debió en esta materia en momentos propicios y cuando tenía la capacidad y el poder para hacerlo. Tampoco la está asumiendo en el nuevo presupuesto.
