La agitación política que vive el país ha hecho se haya pasado por alto algo que podría ser el primer paso hacia una distribución territorial más justa de la inversión pública y con mayor impacto en la vida en los municipios y comunidades más pobres.
El pasado 9 de julio el Presidente Danilo Medina firmó el decreto No. 249-19 mediante el cual se creó el Fondo de Cohesión Territorial. El fondo es un mandato de la ley que establece la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 y su objetivo es facilitar recursos del Gobierno Central para cofinanciar proyectos inversión con las municipalidades del país.
Municipios estrangulados
Por muchos años, los municipios del país han vivido en un severo estrangulamiento financiero debido a la pobrísima dotación de recursos que reciben del presupuesto público, en violación a la ley, y a su muy estrecha capacidad de recaudar recursos por sus propios medios. Súmele a eso que el uso clientelar de los recursos en muchísimas entidades municipales supera con creces al que se observa en el Gobierno Central. El resultado es municipios sin recursos para invertir e incapaces de hacer lo mínimo por su gente.
Entre 2014 y 2018, el total de las transferencias del Gobierno Central a las municipalidades se mantuvo por debajo de los 20 mil millones de pesos. En 2018 alcanzó algo más de 19,850 millones, lo cual fue apenas equivalente al 3.5% del gasto total del gobierno, excluyendo el pago de intereses de la deuda pública.
El Fondo como innovación
Por eso, el Fondo de Cohesión Territorial podría ser una forma interesante e innovadora de transformar esa realidad, una forma de romper la trampa de la incapacidad y la falta de recursos. Al mismo tiempo, podría contribuir a que la inversión pública tenga impacto directo en los territorios alejados de los grandes centros urbanos a través de la ejecución de proyectos específicamente municipales.
Una apreciación general es que debido a que un porcentaje elevadísimo de la inversión pública es realizada por el Gobierno Central y a que las decisiones de inversión se concentran en demasía en el nivel central del gobierno, ésta llega poco a los municipios pobres. En ese mismo tenor, los proyectos que se ejecutan fuera de los grandes centros urbanos, aparte de la inversión en escuelas a través del Plan de Edificaciones Escolares y las renovaciones de hospitales y centros de atención en salud, no tienen como objetivo específico el municipio o la comunidad sino las regiones o a lo sumo las provincias. De allí que se aprecie que haya una significativa subinversión en iniciativas con impactos específicamente locales.
En Fondo de Cohesión Territorial (FCT) debería contribuir a cambiar eso y a darle contenido local a la inversión del Estado sin ceder plenamente el control del Ejecutivo sobre esos recursos fiscales. Además, esa modalidad le permitiría a la administración del Gobierno Central sacar rédito político, junto a las alcaldías, de los proyectos en que se involucren de forma conjunta.
Los montos del fondo
Es cierto que los montos de recursos que el decreto consigna son bajos, pero el mismo decreto indica que crecerán rápidamente y, si el experimento funciona, otro decreto podría incrementarlos aún más. En el primer año de operación del fondo, que presumiblemente será 2020, el Gobierno Central proveerá el equivalente a 0.115% del monto destinado a los gastos de capital (inversión pública). Esto podría equivaler en ese año a unos 132 millones de pesos. En el segundo año, la dotación se triplicará.
Subirá a 0.35% de la inversión del Gobierno Central, lo cual podría alcanzar unos 437 millones de pesos, y del tercer año en adelante la asignación subirá hasta 1% de los gastos de inversión, lo cual podría llevar el monto total por encima de 1,312 millones de pesos.
Esa cantidad de recursos que será proporcionada a partir del tercer año de operación del fondo representa aproximadamente un 7% del monto total que actualmente el Gobierno Central transfiere a los gobiernos locales y cerca de 18% de lo que transfiere específicamente para gastos de inversión.
Los criterios para financiar inversiones
Siendo que el monto de recursos es restringido, por lo menos durante los primeros tres años, la clave para que el fondo empiece a hacer la diferencia es que los proyectos de coinversión entre los municipios y distritos municipales y el Gobierno Central cumplan con al menos tres criterios.
Primero, que sean proyectos en municipios o distritos municipales con mayor incidencia de la pobreza o con indicadores económicos y sociales más rezagados. Particular prioridad deberían recibir muchos municipios del Suroeste y del Cibao Noroeste. Focalizar en municipios de esas regiones, y otros como.
Para que se tenga una idea de la extensión de la pobreza en muchos municipios del país utilizando el Mapa de la Pobreza en la República Dominicana de 2014 publicado por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD), única fuente contiene datos de ese tipo a nivel municipal, en Juan Santiago, Pedro Santana y El Llano en la provincia Elías Piña, la pobreza alcanzó 92.5%, 88.3% y 86.9% de la población, respectivamente. En Bánica y Hondo Valle de esa misma provincia, alrededor de un 85% viven en condiciones de pobreza. En Cristóbal, Postrer Río y La Descubierta, de la provincia Independencia fue de 86.2%, 82.0% y 78.8%, respectivamente. En Los Ríos y Galván de la provincia Bahoruco fue de más de 78%, en Villa Jaragua de esa misma provincia fue de casi 77%, en Restauración de Dajabón fue casi 79%, en el municipio de Pedernales 75.5%, en Oviedo de Pedernales 72.4%, en Las Matas de Santa Cruz de Monte Cristi 73.2%, en La Ciénaga de Barahona casi 76%, en Las Yayas y en Guayabal de Azua 75.5% y 72%, respectivamente, y en Estebanía de esa misma provincia solo un poco menos.
Segundo, lo obvio: que los proyectos sean socialmente rentables. Eso significa que pasen la prueba del rigor técnico en términos de su razonabilidad y pertinencia, y del beneficio social y económico que generan.
Tercero, que las entidades municipales proponentes tengan las capacidades y competencias para la coejecución de proyectos. Muestras de esas capacidades son el hecho de que éstas cuenten con un Consejo de Desarrollo Municipal, que tengan planes de desarrollo municipal actualizados, que el mecanismo de Presupuesto Participativo esté funcionando, y que tengan las capacidades técnicas, a través de sus departamentos de planificación, de someter propuestas de proyectos rigurosas y para incorporar sus proyectos en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Estos dos últimos criterios son recogidos apropiadamente en el decreto que crea el fondo. Esto significa que el fondo no se trata solo de más dinero y proyectos sino también de más capacidades de las entidades municipales, que mucha falta les hace, porque lograr acceder a los fondos y ejecutar los proyectos depende en parte de las capacidades que éstos tengan de formular propuestas razonables, de hacerlo de forma correcta y de cerrar las brechas técnicas y las capacidades que les separan del Gobierno Central.
En síntesis, la creación del Fondo de Cohesión Territorial (FCT) tiene un importante potencial para conseguir varios objetivos simultáneos: incrementar los recursos que manejan los municipios, proveer recursos para proyectos de inversión con vocación municipal y con alto impacto en la vida de la gente, incrementar la inversión en municipios muy pobres, lograr que los municipios gasten mejor sus recursos al exigirles aportes propios para los proyectos, desconcentrar aún más la inversión pública en términos territoriales, y fortalecer las capacidades técnicas e institucionales de los municipios y distritos municipales, los cuales tendrían que “sudar la camiseta” y prepararse bien para acceder a fondos para proyectos de su interés.
Siendo así, la clave para que el fondo empiece a hacer la diferencia está en elaborar bien los criterios y blindar los procesos de la política barata y el clientelismo.
