Una de las críticas que ha recibido la política fiscal de los gobiernos de Danilo Medina, y que suscribo, es que no ha enfrentado como lo ameritaba el tema fiscal y que no ha logrado reducir el déficit público. El resultado es la situación de la deuda pública se ha venido complicando de manera gradual y sostenida. El propio presidente ha reconocido que a su salida dejará una situación fiscal difícil y con estrechísimos márgenes de maniobra al próximo gobierno.
Por el lado de los ingresos, el gobierno no tuvo el coraje de promover una reforma tributaria amplia, que elevara los recaudos y que lo hiciera de una forma más equitativa y menos onerosa para quienes están cargando más pesado. Por el de los gastos, no los contuvo lo suficiente. Algunas razones para ello, como las vinculadas al gasto clientelar, no son legítimas, pero hay otras que lo son. La principal, sin lugar a duda, es el aumento del financiamiento a la educación pública preuniversitaria hasta llevarlo al equivalente al 4% del PIB.
Un esfuerzo enorme
El esfuerzo fiscal que implicó financiar el 4% ha sido enorme, especialmente porque las recaudaciones en 2013, cuando se decidió cumplir con la ley de educación, no superaban (y todavía no lo hace) el equivalente al 14% del PIB. Esto supone dedicar casi el 30% de todas las recaudaciones solamente a la función educación.
Para que se tenga ideas del tamaño del esfuerzo, he aquí algunas cifras clave.
Primero, el gasto en educación subió desde 65 mil millones de pesos en 2012 hasta 103.6 mil millones de pesos en 2013, un incremento de más de 38 mil millones, casi un 60%. Medido en dólares, subió desde 1,652 millones hasta 2,478 millones, un aumento de más de 820 millones de dólares en un solo año. Medido en porcentaje del PIB, creció desde 2.7% hasta 4%.
Segundo, el aumento en 38 mil millones del gasto en educación en 2013 fue muy similar a lo que era el presupuesto total de la Presidencia de la República, y fue similar al presupuesto combinado de los ministerios de obras públicas, agricultura, turismo y Procuraduría General de la República. En el proyecto de presupuesto de 2020, el gasto en educación (ejecutado por el Ministerio de Educación y otras instituciones) es mayor que el presupuesto combinado de los ministerios de salud, obras públicas, agricultura, turismo, cultura, educación superior e industria, comercio y MiPyME. Equivale al 43% del presupuesto total del Poder Ejecutivo.
Tercero, el incremento en el financiamiento a la educación llevó a aumento sin precedentes del gasto por estudiante. Pasó desde casi 33 mil pesos por estudiante en 2012 hasta casi 54 mil pesos en 2013. En dólares subió desde 839 hasta 1,217 dólares.
Cuarto, el crecimiento del gasto en educación no se limitó a 2013.
Como el gasto asignado está atado al PIB, el crecimiento económico obligó a incrementar de manera continua el monto presupuestado. El resultado ha sido que el gasto en educación, medido en pesos, en pesos reales (descontando la inflación) y en dólares, continuó incrementándose después de 2013. Desde ese año hasta 2018, el gasto total creció en más de 60 mil millones de pesos. Eso significó un aumento de más de 60%. En dólares subió en más de mil millones y hasta 2017, el gasto real por estudiante creció en 31%.
El costo de invertir en educación
Un incremento tan grande en ese período de tiempo sin que los ingresos hayan crecido lo suficiente porque no se impulsó una reforma tributaria significativa, obligó a una reducción relativa de otros gastos. Algunos de los que más sufrieron fueron los gastos sociales distintos de la educación como salud, vivienda, protección social, cultura y deportes. Mientras en 2012 esos representaron el equivalente a 5.2% del PIB y explicaban más del 65% del gasto social total, en 2018 representaron el 3.6% del PIB y menos del 48% del gasto social. En pocas palabras, más gasto en educación se pudo lograr a costa de menos gastos en salud, vivienda, protección social, cultura y deportes.
También se logró a costa de menos inversión pública diferente de las de infraestructura escolar. Mientras 2009 y 2011 (se excluye 2012 por ser un año atípico en el que la inversión pública se disparó por motivos políticos) la inversión pública total fue superior a 3.3% del PIB, en 2018 cayó a menos de 2.5%. El gasto en servicios económicos (energía, transporte, agropecuaria, riego, minería, etc.) también sufrió. Antes de 2012 representaba más del 4% del PIB, pero a partir de 2013 se redujo a menos de 3% del PIB.
Hay que indicar que el costo del 4% para esos y otros programas no fue mayor debido a la limitada reforma tributaria de fines de 2012 que logró recaudar cerca del equivalente a 0.7% del PIB. A pesar de su pequeñez, la reforma amortiguó.
Los logros
No obstante, el aumento del gasto en educación ha dado algunos resultados concretos, aunque los desafíos más importantes están aún pendientes y son de largo plazo.
En el caso de la infraestructura, entre 2013 y 2018, se construyeron más de 14 mil nuevas aulas en el sistema público y se rehabilitaron poco menos de tres mil. Esto llevó el número de aulas desde unas 35 mil hasta casi 51 mil y redujo el número de alumnos por aula desde más de 54 a inicios de la década hasta menos de 44 en el año escolar recién pasado.
También se expandió notablemente el número de maestras y maestros contratados. En esta década, el Ministerio de Educación ha contratado a casi 30 mil docentes adicionales. En 2010 eran algo más de 65 mil, pero en el año escolar 2017-2018 había aumentado hasta más de 93 mil, para un incremento de 43%. Esto hizo que se redujera el número de alumnos por docente desde 29.5 hasta 22.2 en ese período.
Los salarios de maestras y maestros también crecieron y la labor docente empezó a ser dignificada. Un informe publicado en 2019 reveló que entre 2012 y 2017, los salarios de docentes del nivel básico crecieron, en promedio, en 88% y los de educación media en casi 100%.
Por otra parte, la Jornada Escolar Extendida (JEE) se ha extendido mucho y a través de ella el sistema escolar está ofreciendo un conjunto más amplio de servicios sociales como alimentación y servicios de salud. En el año escolar 2018-2019, el 69% de los y las estudiantes matriculados en el sistema público (casi 1.3 millones de estudiantes de un total de casi 1.9 millones) se beneficiaba de la JEE. El gasto total del Instituto Nacional de Bienestar Estudiantil, que tiene a su cargo el Programa de Alimentación Escolar (PAE) representa casi un 12% del gasto del Ministerio y en 2017 gastó más de 7 mil pesos por estudiante.
Los desafíos pendientes
A pesar de este enorme esfuerzo fiscal y del significativo incremento en los insumos necesarios para alcanzar más y mejor educación, la evidencia indica que todavía no se logra una cosa ni la otra.
No se ha logrado todavía más educación en el sentido de que, desde 2013, el porcentaje de niños, niñas y adolescentes que no asisten a la escuela no ha bajado. Esto es lo que dicen los datos oficiales de las encuestas de hogares de donde se estiman las tasas netas de matriculación en los niveles inicial, básica y medio. Cerca de la mitad de los niños y las niñas entre 3 y 5 años no asisten al preescolar, en el nivel básico el número de niños y niñas entre 6 y 13 años que no asiste es de más de 6% y en el nivel medio la inasistencia es de más de 30%.
Sobre el tema de la calidad, hay poco que decir más allá de recordar que el país ocupa los últimos lugares a nivel regional y mundial en términos de los aprendizajes, y que las evaluaciones nacionales a maestros y alumnos áreas como matemáticas y lenguaje arrojan resultados muy decepcionantes, como lo revela el último informe de la Iniciativa para una Educación de Calidad (IDEC). Sin embargo, esto último no es sorpresa pues, en palabras de un distinguido colega preocupado por estos mismos temas, 50 años de cretinismo (refiriéndose a la prolongada negligencia del Estado en esta materia y a sus efectos) no son superables en cinco con el 4% del PIB.
En síntesis, el esfuerzo fiscal para financiar razonablemente bien la educación pública ha sido enorme y ha costado mucho al país. Lo hemos pagado con menos inversión pública y menos servicios sociales de lo que hubiésemos podido tener. El gasto en educación está allí en más escuelas, más docentes y más servicios. Pero todavía no en más y mejor educación.
Más nos vale empezar a ver resultados de este esfuerzo para no transformar el arrojo en una nueva frustración.
